Эпоха парламентаризма
В России отмечается 105 лет развития парламентаризма.
Представители Совета Федерации, всех фракций Государственной Думы, представители законодательных органов власти субъектов РФ, а также международных парламентских объединений соберутся в Таврическом дворце Санкт-Петербурга.
Именно здесь чуть больше века назад, в апреле 1906 года началась работа первого в истории России представительного и законодательного органа - Государственной Думы.
Иными словам, именно тогда в России появился парламент, и политическая жизнь страны вступила в новый период развития. И хотя первой Государственной думе приходилось работать в далеко не идеальных условиях, а вскоре в стране завертелось колесо революции, все равно именно тогда были заложены российские парламентские традиции. Именно эти традиции в течение двадцати лет по крупицам собираются в новой России, вступившей на дорогу демократии.
Неслучайно в честь дореволюционного парламента получила название современная Государственная Дума, одна из двух палат Федерального Собрания – парламента Российской Федерации.
Современному парламенту приходится решать совсем иные задачи, чем в начале ХХ века. Но знание прошлого, чувство исторической преемственности, стремление к сохранению лучших традиций всегда помогают смотреть смело любым новым вызовам.
«Опора на исторические традиции как раз и спасает от иллюзий. Мы, безусловно, не только помним о традициях, но и сами создаем традиции российского парламентаризма. Одним из новых, но уже хорошо заметных институтов российской политики, стала наша Ассамблея российских законодателей», - отметил председатель Государственной Думы РФ Борис Грызлов, выступая на заседании Ассамблеи российских законодателей при Госдуме РФ, предшествовавшей юбилейным мероприятиям.
Он напомнил, что российские парламентарии с 25 по 30 апреля проводят в школах по всей стране открытые уроки, посвященные 105-летию со дня начала работы первой Государственной Думы.
«Мы хотим рассказать школьникам о том, как происходило становление парламентаризма в России на разных исторических этапах, и о том, как работает современный российский парламент. Это новая инициатива, и я надеюсь, что она поможет молодым гражданам России больше узнать о прошлом своей страны, пробудит интерес к более глубокому изучению политической истории России, к участию в политической жизни», - подчеркнул Борис Грызлов.
Участники ассамблеи обсудили и проблемы современного парламентаризма. Так, по мнению Грызлова, в Госдуме с множеством фракций мало прислушивались к голосам регионов, поэтому сейчас их интересы представляет парламентское большинство. Спикер нижней палаты российского парламента раскритиковал устройство Госдумы в начале 1990-х годов, когда депутатский корпус был раздробленным и состоял из мелких фракций, а их позиции определял центральный аппарат, «не оставляя пространства для того, чтобы заботиться о проблемах в регионах».
Понятно, что предстоят выборы в Государственную думу и вопрос представительства в этом органе как никогда актуален как для власти и ее оппонентов, так и для российского общества.
При этом стоит отметить, что эксперты чуть ли не в один голос твердят, что стране необходимы сильный парламент и гармонизация диалога законодательной и исполнительных ветвей власти.
Повышение ответственности правительства перед парламентом сбалансирует систему власти в России. Такое мнение «Актуальным комментариям» недавно высказал директор Международного института политической экспертизы Евгений Минченко.
Так как история российского парламентаризма во многом трагична, во многом неоднозначна, но и невероятно актуальна, экспертное сообщество расходится в оценках современного парламентаризма. Так, член Общественной палаты РФ Максим Шевченко не поскупился на критику.
«Парламентаризм развивается не ахти как хорошо. Потому что жесткая система партийного представительства, высокие квоты для партий и попытка правящих элит построить систему, подобную западной - с мощными двумя или тремя партиями – вредны для России», - рассказал он «Актуальным комментариям».
Эксперт напомнил, что Запад пришел к своему современному состоянию через достаточно долгие и сложные процессы. Шевченко считает, что главная задача России – стать частью мирового сообщества, и именно для этого вводятся практически те же правила. «Но искусственно ничего не получится», - отмечает он.
Генеральный директор Агентства политических и экономических коммуникаций Дмитрий Орлов, наоборот, считает, что у российского парламентаризма существуют глубокие корни.
«Представления о тоталитарном государстве в России сильно преувеличены. Представительная власть была достаточно распространена. Естественно, в разные периоды представительная власть пользовалась различной степенью народного доверия и в различной степени была влиятельна», - заявил он «Актуальным комментариям».
Орлов подчеркнул, что за последние 20 лет в России сформировался новый парламентаризм – Государственная Дума, Совет Федерации, региональные законодательные собрания. «Это достаточно стройная система со сложившимися институтами, и я думаю, что и в дальнейшем она, безусловно, будет развиваться», – отметил Орлов, подчеркнув несостоятельность теорий, что нужно строить институт парламентаризма заново.
Конечно, эксперты отмечают и тот факт, что в России традиционно более сильной является исполнительная власть, а не законодательная.
Так, член Совета Федерации РФ Андрей Хазин отметил, что в истории России, как правило, преобладала исполнительная власть. При этом, по его словам, наличие представительных органов власти и, в первую очередь, Государственной Думы в момент ее создания после революции 1905 года, а также после принятия ельцинской конституции 1993 года, сыграло очень важную роль в перемещении политической активности и противоборства различных сил с улиц в стены парламента.
Аналогичную тенденцию обозначил и депутат Государственной думы РФ, политолог Сергей Марков.
«В России представительная власть развивается в условиях стабильности и доминирования исполнительной власти. И в этом смысле представительная власть всегда оказывается недостаточно развитой – она переуступает некоторые свои прерогативы власти исполнительной. Это было и до революции, это случается и сейчас», - сказал он «Актуальным комментариям».
Так что, развитие представительной демократии в условиях традиционно более сильной исполнительной власти – один из самых актуальных вопросов развития российской государственности.
И здесь эксперты высказывают самые различные точки зрения и мнения.
Так, Сергей Марков высказал мнение, что «стимул для парламентаризма заключается не в том, чтобы гармонизировать само по себе отношение этих властей, а с тем, чтобы у исполнительной власти было меньше злоупотреблений, а для этого необходимо развивать контрольные функции парламента».
Эксперт Центра политической конъюнктуры Павел Салин считает, что российская властная и парламентская система находится в активном поиске. «Пока мы не нащупали более-менее приемлемого варианта, который мог бы просуществовать неизменным на протяжении десятилетий. Пока у нас парламентская система достаточно активно эволюционирует», - сказал он «Актуальным комментариям».
Несмотря на критику в адрес современного парламентаризма, большинство экспертов уверены, что за последнее время удалось достичь положительной динамики его развития.
Например, Андрей Хазин отметил, что последнее изменение законодательства, в том числе о допуске в Государственную Думу партий, которые не наберут достаточное количество процентов голосов, ведет к усилению парламентаризма.
Хазин подчеркнул при этом, что власти нужно стремиться к тому, чтобы партии были более структурированными. По его словам, «Единая Россия» заинтересована в том, чтобы у нее были более структурированные противники, потому что это подстегнет и партию большинства к более активной и профессиональной работе.
У отечественного парламентаризма - глубокие корни. Это и земские соборы, и земства XIX века, и, конечно, Государственная Дума начала XX века. Так что, представления о российском тоталитарном государстве сильно преувеличены.
Представительная власть в России была достаточно распространена. Естественно, в разные периоды представительная власть пользовалась различной степенью народного доверия и в различной степени была влиятельна.
За двадцать лет в России сформировался новый парламентаризм – Государственная Дума, Совет Федерации, региональные законодательные собрания. Это достаточно стройная система со сложившимися институтами, и я думаю, что и в дальнейшем эта система, безусловно, будет развиваться.
У нее есть перспективы для развития. И заявления о том, что нужно все строить заново (сторонником чего является, например, Григорий Явлинский) – это не вполне адекватные предложения, поскольку должны развиваться уже сложившиеся институты.
Я считаю, что система органов госвласти в России сейчас нуждается в более плотном взаимодействии исполнительной и представительной власти, в согласовании процедур подготовки законопроектов в правительстве и их внесения на рассмотрение в парламент. Одним словом, это вопрос более последовательного развития институтов, более детальной разработки процедур, а не отсутствия институтов или того, что в развитии российского парламента существуют какие-то катастрофические изъяны.
Сейчас отмечаем 105-летие парламентаризма. Конечно, нам хочется иметь институты более древние и более устоявшиеся, чем они есть на самом деле. Потому что история российского парламентаризма до революции получилась как первый блин – комом. Далее история была прервана. Парламентаризм даже не деформировался, а просто был уничтожен на корню словами матроса Железняка «Караул устал!».
Далее уже был никакой не парламентаризм, потому что они только штамповали решения, а не разрабатывали их. Все решалось в политбюро, в ЦК, и в других партийных структурах.
Поэтому перед Россией, конечно, стоит очень серьезная задача, так как история демонстрирует, что парламентские республики, не важно президентско-парламенсткие или парламентско-президентские, но в которых парламент представляет самостоятельную ветвь власти, они гораздо более устойчивые.
Поэтому любая часть российской элиты, даже та, которая имеет наибольшие выгоды от жесткой президентской власти, в стратегическом плане заинтересована в том, чтобы у России существовала независимая ветвь власти – представительная или парламентская.
И естественно, что на некоторых этапах исторического развития, когда это требуется, в России происходит переток полномочий от одной ветви власти к другой. То есть, ситуации, когда полномочия поделены между тремя ветвями власти на 33% не бывает, это идеальный вариант. В действительности же всегда какая-то ветвь власти перевешивает.
В России в минувшие десятилетия явно перевешивала президентская ветвь власти, исполнительная. В1990 годы было все более хаотично, на разных этапах по-разному. То есть мы видим, что в России парламентаризм живой, он меняется и нащупывает пока свою оптимальную формулу.
Каким будет этот институт в дальнейшем прогнозировать сложно. Но, с другой стороны, мы уже живем в 2010 годах и видим, что, скорее всего, если у нас по-прежнему основным активом власти будет высокий рейтинг Владимира Путина, то в первой половине наступивших десятых годов исполнительная власть будет у нас гораздо более сильная, чем парламентская.
Но все-таки те люди, которые ответственны в России за политическое планирование – они понимают, что не бывает никаких абсолютно совершенных законченных форм. Поэтому сейчас идет поиск оптимальной модели развития, идет поиск того, сколько партий в системе может быть. Будет ли это система доминантной партии, как, допустим, в Японии, где правила 50 лет либерально-демократическая партия и никто не говорил, что в этой стране не демократия.
Будет ли это двухпартийная система или многопартийная система - покажет время. Но сейчас вряд ли стоит оспаривать факт, что российская властная и парламентская система находится в активном поиске. Пока мы не нащупали более менее приемлемого варианта, который мог бы просуществовать неизменным в России на протяжении десятилетий. Пока у нас парламентская система достаточно активно эволюционирует.
В России представительная власть развивается в условиях стабильности и доминирования власти исполнительной. И в этом смысле представительная власть всегда оказывается недостаточно развитой – она переуступает некоторые свои прерогативы власти исполнительной. Это было и до революции, это случается и сейчас
С другой стороны, в нестабильные периоды представительная власть становится своеобразным штабом революции. То есть, в такие времена представительная власть не столько порождает исполнительную, сколько либо противостоит ей в периоды кризиса, либо в периоды стабильности признает серьезное доминирование власти исполнительной.
Сегодня, тем не менее, российская представительная власть имеет возможность спокойно развиваться. В частности, произошло очень серьезное усиление парламентских партий – они достаточно стабильно получают по всей территории страны некий процент голосов.
Кроме того, отрабатываются инструменты представительной власти, например парламентское расследование. Пока оно, может быть, идет не по самым критическим проблемам. Но, например, парламентское расследование по аварии на Саяно-Шушенской ГЭС было блестящим и сформировало прекрасный образец парламентского расследования.
На сегодня одно из важнейших направлений развития российского парламентаризма заключается, прежде всего, в усилении контрольной функции. То есть нужно, чтобы представительная власть усилила контроль над исполнительной властью. Также необходимо усиление представительных функций. Условно говоря, парламент должен стать не министерством по созданию законов, а местом для политических дебатов, где различные интересы, которые существуют в обществе, находят компромиссное решение.
Для этого важно, чтобы все участники парламентской жизни были готовы не к жесткому PR, а к конструктивному диалогу друг с другом и поиску консенсуса при решении сложных проблем.
Я думаю, что стимул для развития парламентаризма заключается не в том, чтобы гармонизировать само по себе отношение различных ветвей власти, а в том, чтобы у исполнительной власти было меньше злоупотреблений, и именно для этого необходимо развивать контрольные функции парламента.
Парламентаризм в России развивается, но не так хорошо, как это могло бы быть. Жесткая система партийного представительна, высокие квоты для партий и попытка правящих элит выстроить систему, подобную западной - с мощными двумя или тремя партиями – вредны для России.
Запад пришел к этому через достаточно долгие и сложные процессы и здесь можно привести пример формирования социал-демократической партии в Германии.
Наша же главная задача – стать частью мирового сообщества, для чего и вводятся те же самые правила, что и в пространстве западного парламентаризма, но искусственно ничего не получится.
В итоге у нас какая складывается ситуация – есть четыре ключевые партии, которые в стране доминируют. Разве что за редким исключением в каких-то заксобраниях, местных представленных органах имеются какие-то другие партии. Но де-факто партийная система выродилась в конкуренцию представителей местной региональной элиты за право находиться при принятии определенных финансовых решений. Значительная часть народа просто отстранена от политического пространства и политического поля.
Особенно это ощущается на Кавказе, где возникает параллельное или альтернативное социально-политическое пространство. На Кавказе, особенно на исламском Кавказе, есть представление, что наличествует шариат как полноценная всеобъемлющая система закона, регламентирующая жизнь человека. И если уважаемый человек не может стать членом в кандидаты «Единой России» или КПРФ, (не может, потому что там все разобрано между местным бизнесом или влиятельными людьми), он все равно является авторитетным человеком. К нему люди приходят за какими-то судебными решениями, его слово является более весомым, чем слово государственного судьи и депутата. То есть возникает параллельная система отношений.
В центральной России это приводит тому, что значительная часть интеллигенции становится оппозиционной к этой политической системе, потому что она не имеет никакой возможности легальным образом воплотить свои политические взгляды.
Ведь не все люди обладают номенклатурным сознанием. Им говорит функционер: «Вступайте в “Единую Россию” или КПРФ и попадайте в заксобрание“. Но не все хотят вступить в партию для того, чтобы сделать карьеру. Многие люди хотят быть членами партии не потому, что имеют цель сделать карьеру, а потому что они так видят мир, таковы их взгляды - политические, духовные, религиозные. Возможно, взгляды, за которые они готовы умереть.
Но этот 7-процентный барьер абсурдным образом отсекает значительную часть творчески активной политической интеллигенции, которая, прежде всего, является мотором парламентаризма, и которая была мотором парламентаризма еще 105 лет назад – будь то интеллигенция национальная или интернациональная, системная или внесистемная.
Это вынуждает их к созданию разных альтернативных политических инструментов. Если власть не хочет, чтобы эта энергия нагнеталась как пар в котле, то она должна подобно Николаю Второму пойти на серьезные реформы, и чем больше эти реформы будут запаздывать, тем хуже будет ситуация.
О чем нам говорит история парламентаризма 105-летней давности? - На каждом этапе царь запаздывал. Он запоздал с манифестом 1905 года – если бы принял его раньше, то не было бы революции 1905 года, потому что не было бы такого жесткого оппозиционного кризиса политических партий.
Потом он запоздал с разрешением для социалистов избираться в Думу. В четвертой Думе, когда были избраны социал-демократы и эсеры, уже было поздно, они уже превратились в радикально оппозиционную партию, когда ставили своей целью уничтожение существующего строя.
Не надо запаздывать. Понятно, что номенклатура или правящие элиты всегда боятся делиться властью. Не надо бояться делиться властью. Надо просто рассмотреть иные формы симбиоза властей, надо обладать гражданским сознанием.
От общества требуют, чтобы мы обладали гражданским сознанием, а сама номенклатура будет обладать сознанием только с точки зрения развития эффективности экономики в стране, а политическая гражданская сфера для нее будет только прикладным элементом. Людям надо дать отдушину. Они этого не понимают, и поэтому современная парламентская система, мне кажется устаревшей по сравнению с той ситуацией, которая складывается в стране.
Нужно резко понизить избирательный барьер. Не надо «Единой России» набирать 60 с лишним процентов. Даже 30% будет достаточно. Нужно облегчить регистрацию политических партий, надо вернуть мажоритарные выборы. Ведь все задачи стабилизации решены, вертикаль власти создана, все законы приняты. Жаловались, когда было господство коммунистов в Думе, что бюджеты с трудом проходили. Все эти проблемы решены, создана сильная система.
Сейчас проблема возникает в том, что 60% партии власти – это номенклатурно-золотые места, для тех, кто проходит по этим спискам. Это достаточно сильное лобби, которое выступает против реформы этой системы.
Эта номенклатурная масса, которая не хочет поступиться своими машинами, приоритетами, возможностью получать откаты при решении бюджетных вопросов через законодательные собрания, они будут бороться за эту старую систему.
Но объективно это действует против интересов страны. В этом вся проблема. Партия и власть должны пойти на уступки навстречу здравому смыслу.
Мне представляется, что в действительности российскому парламентаризму намного больше лет, чем 105. Более того, был довольно значительный промежуток времени, где были проведены серьезные реформы и укреплена государственность, когда исполнительная власть была фактически лишена своего главы. Речь идет о тех годах, когда Россией правил Земский Собор после избрания на царский престол Михаила Романова и до возвращения его отца патриарха Филарета из польского плена.
Как бы то ни было, конечно, в истории России, как правило, преобладала исполнительная власть. Тем не менее наличие представительных органов власти и, в первую очередь, Государственной Думы в момент ее создания после революции 1905 года, а также после принятия ельцинской конституции 1993 года, сыграли очень важную роль в перемещении активности и политического противоборства с улиц в стены парламента.
Я думаю, что это важнейшая функция парламента, которая позволяет решать те или иные противоречия в стенах Государственной Думы, а не на баррикадах.
В каждой стране есть свои традиции парламентаризма, и в России такие традиции тоже сложились. Другое дело, что в момент усиления политических противоречий, как, например, в 1993 году, важно перенести больший акцент на представительную власть.
Что касается сегодняшнего дня, то парламент в первую очередь должен быть трибуной для представления интересов как можно большего количества социальных групп. И в этом смысле последнее изменение законодательства, в том числе, о допуске партий, которые не наберут достаточное количество процентов голосов в Государственную Думу, на мой взгляд, ведет к этому результату.
Другое дело, что мы должны стремиться к тому, чтобы партии были более структурированы. И более того, «Единая Россия» заинтересована в том, чтобы у нее были более структурированные противники, потому что это будет подстегивать к более активной и более профессиональной работе.
